Rapport annuel : 2003-2004

CHAPITRE V
LA LOI SUR L’ACCÈS À L’INFORMATION ET LES TRIBUNAUX

B. Le Commissaire et les tribunaux

Procureur général du Canada c. H.J. Heinz Co. of Canada Ltd. et Commissaire à l’information du Canada (T-1470-00) Cour fédérale, (A-161-03) Cour d’appel fédérale (Pour plus de détails, voir le rapport annuel 2002-2003, p. 120.)

La Cour n’a pas encore rendu sa décision dans cette affaire.

Conseil canadien des fabricants des produits du tabac c. Ministre du Revenu national, 8 septembre 2003, juge Russell. (Pour plus de détails, voir le rapport annuel 2002-2003, p. 100, le rapport annuel 2001-2002, p. 94, et le rapport annuel 2000-2001, p. 137.)

Le demandeur sollicitait une ordonnance enjoignant au ministre du Revenu national de refuser la communication de certains renseignements et documents de tiers en vertu de l’article 44 de la Loi sur l’accès à l’information et une ordonnance protégeant la confidentialité de ces documents, notamment l’identité de leurs auteurs, en vertu de l’article 47 de la Loi.

Les demandeurs sont le Conseil canadien des fabricants des produits du tabac (CCFPT), une société à but non lucratif, et deux firmes de consultants dont les noms n’ont pas été divulgués.

Après trois réunions privées avec l’ADRC, le CCFPT a convenu de retenir les services de deux firmes de consultants pour réaliser des études et préparer des rapports sur la contrebande du tabac. Deux rapports (A et B) ont été remis à l’ADRC en août 1998.

En octobre 1998, M. Cunningham, agissant au nom de la Société canadienne du cancer, a présenté une demande de communication à l’ADRC. Il demandait d’avoir accès aux documents envoyés à l’industrie du tabac ou à ses représentants, y compris le CCFPT, et reçus par ceux-ci depuis le 1^er février 1998, portant sur le marquage ou l’estampillage des emballages des produits du tabac.

Après avoir vu sa demande être refusée par l’ADRC, M. Cunningham a déposé une plainte devant le Commissaire à l’information. Dans des lettres envoyées au Commissaire, l’ADRC indiquait que les renseignements demandés étaient exemptés de communication en vertu de l’alinéa 20(1)b) de la Loi et que « le dossier contient des documents qui ne sont pas pertinents à la demande ». L’ADRC a proposé au Commissaire de divulguer, avec l’accord du CCFPT, les parties du rapport B qui contenaient des renseignements au sujet de l’objet de la demande, savoir « le marquage [et l’]estampillage des emballages des produits du tabac ». L’ADRC a prélevé ces parties du rapport B, sous réserve de prélèvements additionnels en vertu de l’alinéa 16(1)c), du paragraphe 16(2) et de l’alinéa 20(1)b) de la Loi. L’ADRC a aussi indiqué qu’elle partageait l’avis du CCFPT selon lequel le rapport A n’était pas pertinent à la demande de M. Cunningham.

Le 28 avril 2000, l’ADRC a fait part aux demandeurs de son intention de communiquer les lettres d’accompagnement et les rapports. Les demandeurs ont alors présenté une demande à la Cour fédérale du Canada.

Le Commissaire à l’information a rendu compte des conclusions de son enquête le 5 juillet 2000. Il a conclu que tous les documents désignés par l’ADRC étaient pertinents à la demande d’accès et qu’ils n’auraient pas dû être exemptés en vertu du paragraphe 20(1) ou de l’article 16 de la Loi. Il a recommandé la communication des documents au demandeur.

La présente demande soulevait les questions juridiques suivantes :

1. Les documents désignés sont-ils pertinents à la demande d’accès?
2. Les documents sont-ils exemptés de la communication en vertu des alinéa 20(1)a), b), c) ou d) de la Loi?

Les documents désignés sont-ils pertinents à la demande d’accès?

Les demandeurs se fondaient sur l’article 6 de la Loi, affirmant que celui-ci exige des ministères fédéraux qu’ils recherchent et communiquent uniquement les documents qui sont pertinents aux renseignements demandés. Les demandeurs soutenaient qu’une petite partie seulement du rapport B – celle portant sur le marquage des produits du tabac – et l’annexe D sont pertinents. Par conséquent, le reste du rapport B, le rapport A et les lettres d’accompagnement ne devraient pas être communiqués. En outre, ils ont souligné que les parties pertinentes sont exemptées de la communication en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi.

Les défendeurs soutenaient que la pertinence n’est pas une exception pouvant être invoquée par un tiers. Les demandeurs n’ont donc pas qualité pour agir comme tiers et faire valoir que les documents demandés ne sont pas pertinents à une demande particulière de renseignements.

La Cour n’était pas d’accord avec les demandeurs. Selon elle, il n’y a pas d’exception fondée sur la pertinence qui pourrait être invoquée par ces derniers. En ce qui concerne l’interprétation de l’article 6, la Cour a écrit :

La formulation de l’article 6 n’interdit pas la divulgation de documents qui ne sont pas pertinents à la demande. En fait, l’article 6 ne traite pas de la pertinence. Il précise simplement que la demande se fait par écrit et qu’elle doit être rédigée en des termes suffisamment précis pour permettre de trouver le document demandé. Il faudrait une interprétation très libre pour arriver à la conclusion que cette formulation impose aux institutions fédérales l’obligation de refuser de divulguer des renseignements qui ne sont pas pertinents à la demande.

Bien qu’aucune décision judiciaire n’établisse clairement le droit des tiers d’invoquer d’autres exemptions que celles prévues à l’article 20, la Cour s’est fondée sur une note du Conseil du Trésor datée du 4 décembre 1992 dans laquelle il était clairement indiqué qu’« [e]n vertu de la Loi, la non-pertinence n’est pas un motif pour exclure ou protéger une partie d’un document » et qu’« [i]l va sans dire qu’il incombe à l’institution de déterminer ce qui est ou non pertinent ».

La Cour a ajouté que, dans l’éventualité où elle serait dans l’erreur au sujet de l’interprétation de l’article 6 de la Loi, les documents demandés étaient de toutes façons pertinents à la demande d’information. Bien que la demande ait trait à première vue au marquage et à l’estampillage seulement, il ressort du contexte dans lequel elle a été faite que ces questions faisaient partie d’une préoccupation plus large au sujet de la contrebande.

La Cour a considéré que le Commissaire à l’information avait eu raison de conclure « qu’on a donné une interprétation indûment restrictive à la demande d’accès et qu’on n’aurait pas dû refuser la divulgation des documents en cause au motif qu’ils n’étaient pas pertinents à la demande ». Par conséquent, l’absence de pertinence n’a pas été considérée comme un motif justifiant une ordonnance de non-divulgation dans cette affaire.

En plus de la pertinence, les demandeurs ont soutenu que la communication des documents devrait être refusée en vertu des diverses exceptions prévues par le paragraphe 20(1) de la Loi.

En ce qui concerne l’alinéa 20(1)a), les demandeurs soutenaient que les documents renferment des secrets industriels qui leur appartiennent et qui leur sont très précieux. Le rapport A a une composante de secret industriel en raison de sa méthodologie unique et le rapport B contient des procédés, des méthodes et des techniques d’analyse qui ont une valeur inestimable pour le demandeur B.

Citant en l’approuvant la décision rendue par le juge Strayer dans Société Gamma Inc. c. Canada (Secrétaire d’État)¹, la Cour a indiqué qu’il faut, pour que l’alinéa 20(1)a) s’applique, que les demandeurs démontrent que les renseignements contiennent un « renseignement de caractère technique, que l’on garde très jalousement et qui est pour celui qui le possède tellement précieux que sa seule divulgation ferait naître en faveur de ce possesseur une présomption de préjudice ».

La Cour a considéré qu’aucune preuve ne démontrait en l’espèce que les documents étaient visés à l’alinéa 20(1)a). Elle a indiqué que l’expression « secret industriel » a un sens étroit et technique et a la signification de quelque chose qui concerne les arts mécaniques et les sciences appliquées. En l’espèce, les demandeurs ont seulement été en mesure de démontrer qu’ils possédaient une connaissance analytique constituée par plusieurs années d’expérience intensive. Cette connaissance n’est cependant pas assez solide pour établir une méthodologie unique qui pourrait satisfaire à la définition d’un « secret industriel » visée à l’alinéa 20(1)a).

Les demandeurs soutenaient également que les documents contenaient des renseignements financiers et commerciaux fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui ont été traités comme tels de façon constante par ce tiers.

Après avoir examiné les documents, la Cour a décidé qu’ils ne constituaient pas intégralement des renseignements financiers ou commerciaux confidentiels. Elle a ajouté que, même si les renseignements étaient considérés comme étant de nature financière ou commerciale, ils n’étaient pas confidentiels au sens de l’alinéa 20(1)b). La Cour a cité en l’approuvant la décision rendue par la juge Layden-Stevenson dans Brookfield Lepage Johnson Controls Facility Management Services c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux)², selon laquelle des renseignements ne sont pas confidentiels simplement parce qu’ils ont été traités comme tels. En outre, même si les engagements en matière de confidentialité peuvent être pris en compte, ils ne peuvent pas l’emporter sur les dispositions expresses de la Loi ou les déjouer. La Cour s’est fondée sur le passage suivant de la décision Ottawa Football Club c. Canada (Ministre de la Condition physique et du Sport amateur)³:

... il ne leur suffit pas de déclarer leur demande confidentielle pour la rendre telle de façon objective. Un tel principe saperait sûrement pour une grande part l’objectif de la Loi, qui consiste en partie à rendre disponibles au public les documents ayant motivé une certaine mesure gouvernementale ou son refus. Il ne serait pas davantage conforme à cet objectif qu’un ministre ou ses fonctionnaires puissent refuser la communication de documents en s’engageant simplement, lors de leur remise, à les considérer comme confidentiels.

Ainsi, les renseignements doivent être considérés comme confidentiels en fonction d’une norme objective. En l’espèce, la Cour a convenu que les renseignements avaient été fournis par des tiers qui les avaient traités comme des renseignements confidentiels de façon constante. Ces renseignements n’étaient toutefois pas confidentiels selon une norme objective et ne peuvent donc pas être traités comme tels dans le contexte de l’alinéa 20(1)b) puisqu’ils ont été présentés au gouvernement dans l’objectif de traiter de questions ayant un impact sur la politique gouvernementale en matière de tabac. Le fait d’en refuser l’accès au public ferait que celui-ci n’a aucun moyen de réagir, ce qui serait tout à fait contraire à l’objectif de la Loi.

Les demandeurs soutenaient également que la communication des documents faciliterait grandement la tâche des concurrents des deux firmes de consultants lorsqu’ils soumissionneront contre elles à l’avenir. Ces concurrents auraient accès à leurs techniques confidentielles. En outre, la réputation des firmes de consultants serait entachée si leurs travaux pour l’industrie du tabac étaient connus. De leur côté, les défendeurs soutenaient que les demandeurs n’avaient pas démontré l’existence d’un risque vraisemblable de préjudice probable.

La Cour a rappelé en y souscrivant les propos formulés par le juge Gibson dans SNC Lavalin Inc. c. Canada (Ministre de la Coopération internationale)⁴:

... il ne suffit pas simplement que la demanderesse établisse que la communication pourrait lui causer un préjudice. Une hypothèse, quelque éclairée qu’elle soit, ne répond pas aux critères du risque vraisemblable de perte financière ou de préjudice à la position concurrentielle de l’intéressée.

En outre, la Cour a convenu avec les défendeurs que la preuve des demandeurs était seulement fondée sur des suppositions. Les demandeurs n’ont pas démontré comme ils devaient le faire que la communication pouvait entraîner un risque vraisemblable de préjudice probable au sens de l’alinéa 20(1)c).

Les demandeurs soutenaient également que la communication des documents risquait vraisemblablement d’entraver des négociations en vue de contrats ou à d’autres fins. La Cour a souligné que, pour que l’alinéa 20(1)d) s’applique, les demandeurs doivent démontrer qu’« il y a une probabilité et non une simple possibilité ou supposition que la divulgation des renseignements vienne entraver des négociations en vue de contrats ou à d’autres fins ». La Cour a aussi établi une distinction entre les alinéas 20(1)c) et 20(1)d), précisant que cette dernière disposition exige un empêchement ou une entrave à des négociations contractuelles. Elle a conclu que la preuve des demandeurs était fondée sur des suppositions et ne satisfaisait pas à la norme exigée.

La demande a été rejetée en entier. Les dépens ont été accordés aux défendeurs et aux parties ajoutées. Les documents en cause ont été communiqués au représentant de la Société canadienne du cancer.