Rapport annuel : 2003-2004

CHAPITRE VII:
RAPPORTS D'ÉTAPE SUR LES CAS DE PRÉSOMPTION DE REFUS

Rapport d’étape sur les demandes d’accès en présomption de refus

l. CONTEXTE

Depuis plusieurs années, un certain nombre d’établissements ont fait l’objet d’une vérification en raison de leur difficulté chronique à exécuter les demandes dans les délais. Dans son rapport annuel au Parlement de 1996-1997, l’ancien Commissaire à l’information signalait que les délais associés aux demandes d’accès avaient atteint des proportions inacceptables.

Le Commissaire à l’information a donc adopté la norme suivante qui est, selon lui, la meilleure façon d’évaluer la conformité d’un ministère avec les délais d’exécution : le pourcentage de demandes reçues en présomption de refus. Tous les ministères vérifiés ont été évalués en fonction de la norme de notation suivante :

Au début de 1999, le Commissariat à l'information du Canada a publié une fiche de rendement sur la conformité du MAECI avec les délais réglementaires visés par la Loi sur l'accès à l'information. Cette fiche de rendement contenait un certain nombre de recommandations à propos des mesures qui pourraient être prises pour réduire le nombre de demandes qui font l'objet d'une présomption de refus. La fiche de rendement de 1999 avait attribué au Ministère une note de F (signal rouge) en raison d'un rapport de 34,9 % entre les présomptions de refus et les demandes d'accès reçues du 1^er avril au 30 novembre 1998.

En décembre 1999, l’examen portait sur l’état d’application des recommandations formulées dans la fiche de rendement, et d’autres recommandations ont été faites afin de réduire le nombre de demandes qui font l’objet d’une présomption de refus. À l’époque, les statistiques révélaient que du 1^er avril au 30 novembre 1999 le rapport entre les présomptions de refus et les demandes d’accès s’était amélioré, passant à 20,6 %.

Pour la période comparable en 2000-2001, les progrès réalisés pour réduire le nombre de demandes en présomption de refus ont été annulés; le rapport entre les présomptions de refus et les demandes reçues a augmenté à 29,3 %, soit la note F (signal rouge), et ce rapport à augmenté à 31,3 % pour l’exercice en entier.

Le rapport de janvier 2002 a indiqué que le MAECI a réalisé des progrès considérables sur le plan des délais visés par la Loi sur l’accès à l’information pour la période du 1^er avril au 30 novembre 2001. Le nouveau rapport entre les demandes et les présomptions de refus est passé à 17,7 %, ce qui correspond à la note D. Par la suite, le pourcentage de demandes faisant l’objet d’une présomption de refus a augmenté pour passer à 22 % de l’exercice 2001-2002 (note F).

Le rapport de janvier 2003 a indiqué que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) a continué de réaliser des progrès en ce qui concerne la réduction du nombre de demandes exécutées hors des délais visés par la Loi sur l’accès à l’information. Le MAECI a obtenu la note B, le rapport entre les nouvelles demandes et les présomptions de refus s’établissant à 7,9 % pour la période du 1^er avril au 30 novembre 2002. En obtenant cette note, le Ministère a réalisé des progrès considérables même si le rapport a légèrement augmenté pour tout l’exercice 2002-2003, passant à 10,1 %, ce qui correspond à la note C.

Le présent rapport porte sur les progrès réalisés par le MAECI en vue d’une bonne conformité avec les délais visés par la Loi sur l’accès à l’information depuis le rapport d’étape de janvier 2003. De plus, le présent rapport contient des renseignements sur l’état de l’application des recommandations formulées dans le rapport.

Pour la période allant du 1^er avril au 30 novembre 2003, le MAECI n’a pas réussi à maintenir la note B de la dernière année, le rapport entre les nouvelles demandes et les présomptions de refus ayant augmenté à 17 %, ce qui correspond à la note D.

Même s’il s’agit d’une évaluation exacte du rapport entre les présomptions de refus et les demandes reçues pendant la période susmentionnée, on ne tient pas compte des demandes reportées présentées au cours de l’exercice précédent ni du nombre de demandes qui était déjà considérées comme une présomption de refus le 1^er avril. Dans les rapports futurs, ces chiffres seront pris en considération; toutefois, dans le présent rapport, la note obtenue si l’on tient compte de cet ajout n’est fournie qu’à titre d’information. Dans ce cas-là, les résultats du 1^er avril au 30 novembre 2003 correspondraient à 15 %, soit la note D.

Le fait que le MAECI a réussi à atteindre le niveau de conformité auquel il est parvenu l’an dernier est attribuable aux heures supplémentaires utilisées sur une certaine période. Cette année, ces ressources ne sont pas disponibles. De plus, l’année a mal commencé pour le personnel de l’AIPRP : en avril, le directeur a accepté un poste dans un autre service du Ministère et, en mai, un directeur adjoint est parti suivre une formation puis a quitté la division. On a de plus souligné que, en plus des deux postes de gestionnaire vacants, qui ont dû être occupés par deux des principaux analystes, ce qui a réduit leur production, certains analystes ont également quitté leur poste. L’effectif de 11 employés (il y a deux postes gelés) est exploité au maximum pour répondre aux demandes selon le volume et la complexité des demandes reçues. On a doté un poste d’analyste vacant en août, et le poste de directeur de l’AIPRP a été doté au début de septembre.

Dans le cas de la fonction de l’AIPRP du Bureau des passeports, organisme de service spécial qui a toujours relevé du MAECI, il y a eu une augmentation importante du nombre de demandes relatives à la protection des renseignements personnels et de demandes internes de conseils sur des questions liées à la protection des renseignements personnels.

À la suite de l’instauration de la Politique d’évaluation des facteurs relatifs à la vie privée du SCT en mai 2002, le bureau de l’AIPRP a dû participer à certains projets importants du Ministère entrepris pendant la période visée par le rapport. La plupart de ces projets se déroulaient au Bureau des passeports et demandaient une participation active pendant tout l’été 2003, y compris la participation à des réunions et à des groupes de planification, sans ressources supplémentaires. Certains de ces projets ne sont pas terminés.

Les projets comprenaient les questions concernant des mesures de sécurité relative aux passeports, y compris la collecte de renseignements sur la reconnaissance faciale et la biométrie élaborées pour appuyer le Bureau des passeports de la vérification de statistiques de l’état civil du partage de l’information avec les provinces. D’autres projets liés à la Politique d’évaluation des facteurs relatifs à la vie privée au cours de l’année comprenaient le soutien de la gestion des dossiers dans le cadre de l’élaboration du projet du SGDDI, ainsi que d’autres projets ministériels liés à la politique et à leur mise en œuvre en plus des réunions d’intervenants ministériels connexes.

Le Bureau de l’AIPRP fournit également des conseils à un nombre toujours croissant de représentants ministériels en réponse à des questions qui concernent les mesures relatives aux ressources humaines et aux pétitions du Bureau du Vérificateur général sur les questions environnementales liées aux activités qui touchent le Ministère de près ou de loin.

Le Ministère a dû faire face au cours de la dernière année à un certain nombre de cas délicats qui ont entraîné des demandes d’accès complexes exigeant une participation opérationnelle détaillée. Même si le nombre de demandes réelles ne semble pas être élevé, le Bureau de l’AIPRP a dû pendant cette période examiner aussi un grand nombre de dossiers pour appuyer certaines activités consulaires concernant des Canadiens en difficulté à l’étranger. Par « Canadiens en difficulté », on entend toute personne qui a été arrêtée dans un pays étranger, qui a perdu son passeport à l’étranger, qui a été victime d’un acte criminel ou a été touchée par diverses situations, qui ont nécessité l’intervention du personnel du Consulat, qui a dû fournir des renseignements au plus proche parent au Canada.

Pour l’exercice 2004-2005, on prévoit déjà des séances d’information spécialisées à l’intention du personnel du Ministère, projet qui a commencé à l’automne 2003 et est considéré par d’autres divisions du Ministère comme informatif et très utile. De plus, on a créé de nouvelles séances de formation à l’intention des nouveaux employés de l’AIPRP, y compris une formation en cours d’emploi et interactive, offerte selon le volume de travail. La restructuration de l’AIPRP à l’interne exigeant une intervention plus complète de la part de l’équipe a commencé en octobre et est continuellement passée en revue.

On a élaboré, approuvé et mis en œuvre un manuel de procédures au sein de l’unité de l’AIPRP. Il s’agit d’un projet continu qui est constamment amélioré.

Ces mesures devraient accroître la constance du traitement et la confiance et permettre d’améliorer le délai d’exécution au cours de l’année à venir. Toutefois, il y a bien d’autres secteurs à améliorer.

Le présent rapport propose les recommandations suivantes pour aider le MAECI à maintenir les progrès qu’il a réalisés pour respecter les délais visés par la Loi sur l’accès à l’information.

L’effectif compte actuellement 11 employés, dont trois employés de soutien, un directeur adjoint et un directeur. Parmi le reste du personnel, cinq employés sont affectés à l’accès à l’information, et l’un d’entre eux est un agent principal de l’AIPRP. Deux autres postes sont occupés par rotation au sein du Ministère. Il y a également trois experts-conseils en AIPRP, dont un est affecté aux dossiers documentaires. Compte tenu du volume du travail et de l’augmentation des tâches extérieures non spécifiques que doit accomplir l’unité, il semble que le Bureau de l’AIPRP manque grandement de personnel.

ATIPflow n’est toujours pas utilisé pour produire des données significatives sur les délais réalisés et prévus requis par le BPR pour l’extraction des dossiers. Même si le manuel des procédures précise que le BPR a sept jours pour fournir les documents ou une estimation du nombre d’heures nécessaires à la recherche des documents pertinents, on ne semble pas prévoir d’implication formelle d’un niveau supérieur si ce délai n’est pas respecté. Même si des réunions de production sont tenues chaque semaine, la haute direction doit participer lorsque les réponses des BPR ont une incidence négative sur la capacité du bureau de l’AIPRP d’exécuter les demandes en temps opportun. Les recommandations formulées l’an dernier sont donc toujours pertinentes.

L’année dernière, le Commissariat à l’information a recommandé que le MAECI maintienne une note de B, qui correspond à une bonne conformité avec les délais prévus par la Loi sur l’accès à l’information. Toutefois, le Ministère n’a pas réussi à atteindre cet objectif. Néanmoins, on l’encourage toujours à atteindre au moins une bonne conformité avec les délais visés par la Loi sur l’accès à l’information pour l’exercice 2004-2005.

En janvier 2003, des recommandations ont été formulées au MAECI quant à des mesures visant à réduire le nombre de demandes d’accès qui font l’objet d’une présomption de refus. La mesure prise pour donner suite à chaque recommandation est décrite ci-dessus après le texte de la recommandation.

Mesure prise : Le MAECI n’a pas réussi à maintenir la note B des années précédentes, de sorte que les recommandations de cette année visent à aider le Ministère à atteindre au moins la note B pour 2004-2005.

Mesure prise : On n’a entrepris aucune nouvelle initiative au cours de la dernière année pour améliorer les délais d’exécution des BPR, hormis l’élaboration du manuel de procédures et les séances de formation élargie.

Mesure prise : Encore une fois, aucune initiative précise n’a été mise en place jusqu’à présent; toutefois, grâce à la création du manuel de procédures, aux réunions de production et aux séances de formation élargie pour le personnel du Ministère, on prévoit des améliorations du rendement l’an prochain.

« Depuis 1998, soit depuis que votre bureau a entrepris d’évaluer notre rendement tous les ans, certaines mesures ont été prises pour améliorer nos capacités et notre conformité aux dispositions de la Loi : ajout de ressources, rationalisation des procédés, formation et sensibilisation renouvelée à nos obligations. Or, bien qu’ayant connu une bonne amélioration, comme en témoigne l’obtention en 2002 de la note B (bon respect des délais prévus par la Loi), notre rendement a toutefois régressé en 2003, année où nous avons obtenu la note D, ce qui est inacceptable.

Le nombre de demandes reçues au cours des trois dernières années est demeuré relativement stable, mais la complexité de celles-ci ainsi que le nombre de pages traitées se sont accrus. De plus, le volume annuel de consultations provenant des autres ministères a augmenté à un point tel qu’il équivaut maintenant au nombre de demandes d’accès à l’information traitées, ce qui nécessite des ressources comparables à celles requises pour répondre aux demandes directes. Cela, il va sans dire, met en péril notre capacité à répondre rapidement.

Nous faisons aussi tout ce qui est en notre pouvoir pour répondre au nombre croissant de demandes adressées dans le cadre de la Loi sur la protection des renseignements personnels. En effet, le nombre de questions relativement auxquelles la Direction de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels a dû conseiller les fonctionnaires et les cadres du Ministère n’a cessé d’augmenter, qu’il s’agisse notamment des politiques concernant les services consulaires et les services des passeports ou des exigences de la Politique d'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée, ce qui indique l’attention et l’intérêt grandissants du public envers les questions relatives à la protection des renseignements personnels.

De plus, en collaboration avec les Archives nationales du Canada, le Ministère continue de soutenir un programme d’examen préalable visant à ce que le plus grand nombre possible d’archives ministérielles soient déclassifiées et mises à la disponibilité des chercheurs et des universités. Dans le cadre de ce programme, 200 000 pages d’information ont été examinées cette année. Une autorisation de consultation officieuse est aussi accordée dans le cadre d’un programme exceptionnel de diffusion qui permet à des étudiants de deuxième et de troisième cycles, à des professeurs d’université ainsi qu’à des chercheurs de consulter les dossiers préalablement examinés traitant des relations internationales du Canada. Ces efforts, bien que non reconnus ni pris en compte dans le cadre de l'évaluation relative aux exigences prévues par la Loi en matière d’accès officiel, témoignent de l’importance accordée par le Ministère au soutien des principes qui sous-tendent la Loi.

Votre rapport sur les cas de présomption de refus confirme certaines préoccupations déjà repérées à l’interne. Afin de traiter plus efficacement les demandes officielles, nous avons pris un certain nombre de mesures pour veiller à une plus grande constance dans la qualité de nos réponses et pour optimiser l’efficience de notre mode de fonctionnement. Par exemple, l’automne dernier, nous avons modifié nos procédures afin de créer une structure d’équipe permettant de mieux partager l’information au sein du service et de veiller à l’application de mesures cohérentes de contrôle de la qualité. Nous avons aussi formé 265 fonctionnaires. Bien que nous soyons d’avis que ces mesures ont amélioré la qualité générale de nos réponses et nous ont permis de sensibiliser notre personnel, elles n’ont pas contribué pour autant à améliorer notre rendement quant au respect des délais requis.

Par conséquent, nous avons décidé d’entreprendre un examen indépendant des fonctions liées à l’accès à l’information, à la protection des renseignements personnels, à l’examen préalable ainsi qu’aux fonctions traditionnelles afin d’évaluer adéquatement les éléments relatifs aux ressources organisationnelles, humaines et financières engagées dans ce processus ainsi que les exigences en matière de locaux et de technologie. Cet examen portera surtout sur les fonctions clés et servira à déterminer les mesures à prendre afin que ces fonctions s’inscrivent dans la visée des objectifs de la Direction, de la Direction générale, du Ministère et des lois. Nous prévoyons vous faire parvenir des exemplaires des résultats de cet examen et du plan d’action dès que ceux-ci seront terminés.

Le Ministère a examiné les recommandations présentées dans la fiche de rendement de 2003 et tient à exprimer son accord à leur sujet. En effet, ces recommandations, ainsi que le plan d’action découlant de l’évaluation, aideront le Ministère à trouver des moyens de jouer un rôle soutenu et dynamique. En ce qui a trait aux autres demandes formulées dans votre lettre du 7 avril 2004, nous y répondrons très bientôt.

Finalement, j’aimerais vous adresser nos remerciements relativement à la possibilité que vous nous offrez de vous transmettre nos commentaires en réponse à votre rapport. Le Ministère reconnaît ses obligations juridiques aux termes la Loi sur l’accès à l’information et il a l’intention de trouver des solutions aux problèmes récurrents de cas de présomption de refus mentionnés dans votre rapport. »